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SIAFI


Duas décadas de TRANSPARÊNCIA e CONTROLE

Tesouro Nacional comemora os 20 anos da Conta Única e se prepara para lançar o novo Siafi, instrumento fundamental para a gestão orçamentária e financeira do país

Segunda metade da década de 1980. O Brasil avança na sua consolidação democrática. Um momento de muitos desafios e algumas certezas, entre elas a urgente necessidade de modernizar a máquina federal, evoluir na gestão financeira e orçamentária e assegurar mais organização e monitoramento sobre o uso do dinheiro público. Um primeiro passo nesse sentido é dado em 1986, com a criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), vinculada ao Ministério da Fazenda. No ano seguinte, houve o lançamento do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), solução informatizada construída pelo Serpro juntamente com a STN, que iria se tornar a principal ferramenta de processamento controle dos recursos financeiros pelo governo. Com o Siafi, tanto os órgãos da Administração Direta quanto as autarquias e as fundações passaram a ter um só sistema para fazer seus registros contábeis e a execução dos respectivos orçamentos e finanças. Para Líscio Fábio de Brasil Camargo, secretário-adjunto do Tesouro Nacional, o Siafi representa, acima de tudo, transparência nos gastos públicos. “Um rico conjunto de funções de controle, de auditoria e de divulgação, associados a um absoluto rigor no acompanhamento da execução orçamentária, o que permite levar à sociedade informações importantes e detalhadas acerca de como o uso dos recursos públicos é planejado, autorizado e executado”, avalia Líscio.

A cartada decisiva para que o Siafi atingisse tais resultados foi colocada à mesa um ano após o lançamento do sistema, com a adoção, em 1988, da Conta Única do Tesouro Nacional. Naquele momento, todos os recursos federais foram centralizados num só lugar, eliminando milhares de contas-correntes até então mantidas pelas unidades gestoras (UGs) em centenas de agências bancárias espalhadas pelo país.

Na avaliação de Paulo Henrique Feijó, coordenador-geral de Contabilidade da STN, o fato do Siafi ser uma referência internacional como ferramenta de controle dos recursos públicos, se deve, em grande parte, à instituição da Conta Única. “Isso, sem dúvida, alavancou o processo de implantação do Siafi, pois quando os saldos existentes foram centralizados numa só conta, localizada no Banco Central, os gestores só poderiam gastar se emitissem ordens bancárias via Siafi”.


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 "(...)só foi possível implantar a Conta Única porque existia um sistema contábil capaz de individualizar todas as disponibilidades que estão num único lugar. Por outro lado, a Conta Única impulsionou o uso do Siafi(...)” Paulo Henrique Feijó, coordenador-geral de Contabilidade da STN

 

Mas para emitir a ordem bancária era preciso fazer a liquidação da despesa; para isso precisava empenhar, logo, precisava ter crédito no orçamento “, detalha.

Feijó observa que, desde 1964, com a Lei no 4.320, existia no Brasil o princípio da unidade de caixa, mas essa intenção só veio a ser efetivamente concretizada com o lançamento quase que simultâneo do Siafi e da Conta Única. “Um fortaleceu o outro. Ou seja, só foi possível implantar a Conta Única porque existia um sistema contábil capaz de individualizar todas as disponibilidades que estão num único lugar. Por outro lado, a Conta Única impulsionou o uso do Siafi quando foi na ‘jugular’ do gestor, dizendo ‘para você gastar tem de ir ao sistema”, ressalta Feijó.

“Com a Conta Única, o governo pode utilizar, num único caixa, todos os recursos financeiros disponíveis, o que otimiza o uso desses recursos sem prejudicar eventuais predestinações legais nem contrariar a propriedade do dinheiro arrecadado por órgãos da administração indireta. Para isso, existem sub-contas no Siafi relativas a cada entidade do governo federal”, explica Paulo José dos Reis Souza, coordenador-geral de Programação Financeira do Tesouro Nacional.

Segundo ele, outro benefício para a gestão pública é que a Conta Única, juntamente com o Siafi, possibilitou a execução on-line do orçamento. “Com isso é possível ao governo saber, a cada instante, qual o grau de avanço da execução dos seus programas e quais os compromissos que estão sendo pagos diariamente, verificando-se assim o impacto na programação das despesas do Tesouro Nacional”, diz Paulo José. O fato é que, desde sua criação, a Conta Única passou a concentrar toda a movimentação dos recursos federais feitas no dia-a-dia, com total gerenciamento feito pelo Siafi. Quando, por exemplo, um cidadão solicita a emissão de um passaporte, ou faz sua inscrição num concurso público federal, ele vai à rede bancária que recolhe a respectiva taxa ao Estado por meio de uma GRU (Guia de Recolhimento da União). No dia seguinte aquela arrecadação é registrada no Siafi, e o dinheiro entra na Conta Única. O sistema faz a classificação orçamentária, financeira e econômica, além de destinar a arrecadação de acordo com a legislação vigente. No momento em que o governo precisa fazer algum pagamento a pessoas físicas ou jurídicas, a Conta Única volta a ser movimentada, sempre via Siafi. Nesse caso, é encaminhada uma ordem bancária ao Banco do Brasil para que, por meio de sua rede, seja feito o crédito na conta do destinatário.


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 “Nesses 21 anos do Siafi, o Serpro, comprometido com as evoluções de negócio, promove investimentos constantes tanto no processo de desenvolvimento quanto na sua infra-estrutura tecnológica (...)." Miyuki Abe, Superintendente de Administração Financeira (Sunaf) do Serpro

 

Existe também um grande volume de recursos que transitam somente pelo sistema, não passando pela rede bancária. “Isso ocorre quando se trata de movimentações financeiras entre os próprios órgãos de governo, o que contribui para que o Sistema Financeiro não seja pressionado e, principalmente, para que o recurso não transite pelas Instituições Financeiras gerando despesas com float e tarifas bancárias para o governo. A economia gerada com o Siafi e a Conta Única é muito significativa para a União”, observa Elizabeth Gedeon, coordenadora de Atendimento ao Cliente STN, no segmento Siafi, e responsável pelo desenvolvimento e manutenção da Conta Única desde 1991.

 

Evolução Constante

Desde o seu lançamento, em 1987, o Siafi passou por uma série de evoluções, ganhou funcionalidades e disponibilizou novos serviços para os gestores públicos. Para se ter uma idéia desse crescimento, o sistema nasceu com apenas 18 transações: como ordem bancária, nota de liquidação e empenho.

Hoje, já são cerca de 700 serviços implementados, que contribuem de forma decisiva para a gestão das receitas e despesas federais. “Nesses 21 anos do Siafi, o Serpro, comprometido com as evoluções de negócio, promove investimentos constantes tanto no processo de desenvolvimento quanto na sua infra-estrutura tecnológica, de forma a garantir o atendimento pleno aos processos de negócio com segurança, alta disponibilidade e desempenho exigidos por um serviço dessa envergadura e complexidade, inserido no macroprocesso orçamentário-financeiro do governo”, frisa Miyuki Abe, superintendente de Administração Financeira (Sunaf) do Serpro.

Por sua vez, Neide Modrach, coordenadora do Centro de Competências em Negócio da Sunaf, destaca que a evolução na tecnologia de acesso permitiu maior mobilidade aos usuários. “O Siafi está presente em todo o território nacional e mais alguns pontos no exterior, como embaixadas e unidades avançadas da Marinha. Antes, o sistema era disponibilizado para as diversas UGs pela rede SNA, por meio de um terminal instalado na ponta. Hoje, o acesso é feito via web. O Siafi tem, aproximadamente, 60 mil usuários cadastrados, com capacidade para cinco mil atendimentos simultâneos. Só em 2007, foram mais de 21 milhões de documentos registrados no sistema”, ressalta Neide. A base de produção do Siafi, bem como o servidor de dados e o computador que o processa, está localizada na Representação Regional do Serpro em Brasília, dentro de uma sala-cofre resistente a altíssimas temperaturas.

 

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 “O Siafi conta com, aproximadamente, 60 mil usuários cadastrados, com capacidade para cinco mil atendimentos simultâneos. Só em 2007, foram mais de 21 milhões de documentos registrados no sistema.” Neide Modrach, Coordenadora do Centro de Competências em Negócio da Sunaf

 

O funcionamento do sistema é on-line, com operação diária desde 1987. Um detalhe importante é que, para cada exercício, existe um sistema diferente (Siafi 1987, 1988, 1989... até Siafi 2008), o que possibilita comparações, projeções e auditorias relativas a qualquer um dos períodos. Cada um desses sistemas contém uma série de subsistemas, que, por sua vez, estão organizados em módulos, nos quais estão contidas as diversas transações. Os principais grupos de subsistemas do Siafi são: Controle de Haveres e Obrigações, Administração do Sistema, Execução Orçamentária e Financeira, Organização de Tabelas e Recursos Complementares com Aplicação Específica.

Na opinião de Maria Betânia Xavier, coordenadora-geral de Sistemas e Tecnologia da Informação da STN, a preocupação quanto à constante evolução do sistema é que possibilitou ao Siafi alcançar a efetividade que hoje tem para a gestão do país.

“Trata-se de um instrumento que sempre evoluiu ao longo do tempo, e o que o tornou a ferramenta importante que é. Foi o seu permanente aprimoramento tanto no aspecto operacional, atendendo às demandas oriundas dos diversos órgãos e, ao mesmo tempo, unificando os procedimentos no âmbito do governo federal quanto na execução orçamentária e financeira”, afirma. Entre as principais evoluções que Betânia destaca na história do Siafi está a própria instituição da Conta Única do Tesouro; a criação do módulo CPR – Contas a Pagar e a Receber, em 1999; a integração ao Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB, em 2002; e, por fim, a implantação de funcionalidade específica voltada para a folha de pagamento, em 2007. Quanto ao futuro, cabe destacar o projeto SOTN - Sistema de Operações do Tesouro Nacional, desenvolvido pelo Serpro, que está em processo de homologação pela STN. Esse sistema representará mais uma significativa evolução no âmbito do Siafi, permitindo que a STN atue como prestadora de serviços na Rede do Sistema Financeiro Nacional – RSFN, assumindo o papel de piloto de reserva, tendo interdependência na comunicação com as Instituições Financeiras e com o Banco Central, quando se tratar de movimentação de reservas. Isso otimiza a capacidade de gestão, pois possibilita o controle e o acompanhamento da movimentação da Conta Única em tempo real.

Novamente, um grande investimento foi realizado pelo Serpro na infraestrutura tecnológica e no processo de gestão de serviço de TI para atender às exigências do sistema.

 

Novo SIAFI

Apesar de todas as evoluções pelas quais o sistema passou em seus 21 anos de existência, é consenso no governo que o Siafi atingiu o seu ponto de maturação tecnológica.

Por isso, o Ministério da Fazenda, por meio de sua Secretaria Executiva, da STN e do Serpro, está trabalhando no projeto do novo Siafi, como informa Líscio Camargo. “O Siafi é, ao mesmo tempo, um instrumento técnico, executivo e de cidadania, amadurecido em sincronismo com o uso e pelas necessidades crescentes e complexas do país. Por esse motivo, tem o dever de se manter moderno, robusto e voltado para o futuro, o que conduz ao novo Siafi”, esclarece o secretário-adjunto.

De acordo com Líscio, assim como ocorre com qualquer ferramenta de TI, há uma vida útil associada ao sistema, que decorre de uma série de fatores: hardwares, políticas de informática, linguagens de programação e conhecimento técnico vinculado. “Além disso, as necessidades associadas ao tratamento da informação, seu volume e ritmo de geração e tráfego, e a crescente complexidade da administração levaram o atual Siafi a indícios de exaustão, com custos exponenciais de manutenção e baixa flexibilidade no atendimento à dinâmica dos usuários. Considera-se que, com o progresso das TIC, o mercado de hoje oferece um amplo leque de alternativas, permite soluções ousadas em termos de amigabilidade, facilidade de uso, economia, flexibilidade e praticidade de desenvolvimento”, detalha.

 

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 “O Siafi é, ao mesmo tempo, um instrumento técnico, executivo e de cidadania, amadurecido em sincronismo com o uso e pelas necessidades crescentes e complexas do país (...)." Líscio Fábio de Brasil Camargo, Secretário-Adjunto do Tesouro Nacional

 

Para o secretário-adjunto do Tesouro Nacional, a estratégia do governo com o projeto do novo Siafi pode ser sintetizada numa única frase: “Preservar o que já é bom, assegurar sua permanência, mitigar deficiências e garantir as condições para um constante aperfeiçoamento”, resume.

O foco da iniciativa é renovar toda a arquitetura tecnológica, priorizando o uso de software livre sempre que possível. O objetivo é tornar a interface mais produtiva, amigável e intuitiva; melhorar e padronizar a comunicação com os outros sistemas da Administração Pública Federal, e também a qualidade das informações extraídas da solução.

A construção do novo Siafi acontecerá de forma gradativa e integrada com o sistema atual, assegurando a plena continuidade dos serviços. “Vamos entregando, primeiramente, os módulos priorizados pelo Tesouro Nacional, que, gradativamente, vão substituindo os atuais. Isso significa que haverá um período e convivência entre os dois ambientes, o que torna o desafio muito maior do ponto de vista tecnológico”, informa Neide Modrach.

O projeto do novo Siafi encontra-se em fase de planejamento, e o fechamento do escopo está previsto para o mês de outubro. O Serpro ficou com a incumbência de definir as tecnologias a serem utilizadas e garantir o atendimento aos requisitos estabelecidos, antes de iniciar o ciclo de desenvolvimento propriamente dito.

“O Siafi possui uma grande credibilidade junto aos seus usuários, bem como aos organismos internacionais que acompanham o desenvolvimento do país. Portanto, o que esperamos com o advento do novo Siafi é a manutenção dessa confiabilidade adquirida ao longo do tempo, sem, é claro, perder de foco a busca pela melhoria contínua”, define Betânia Xavier.

 

Atualização

Novo manual do Siafi disponível na internet

Por tratar-se de um instrumento que integra todos os registros orçamentários e financeiros da Administração Pública Federal, é natural que o Siafi demande certo grau de capacitação para que seus usuários possam interagir plenamente com a ferramenta, e assim utilizar todos os serviços disponíveis. Além disso, por questões de segurança, o acesso ao sistema é feito mediante senha, restrito a técnicos e gestores do governo previamente cadastrados. Mas, a partir de agora, todos os cidadãos poderão conhecer melhor o Siafi e compreender de que forma é feita a execução dos gastos do governo. A Secretaria do Tesouro Nacional está lançando o novo manual do Siafi, totalmente desenvolvido pelo Serpro em software livre Zope-Plone, acessível via internet.

“O público-alvo são os gestores públicos federais, ou seja, os usuários do Siafi. Mas o manual está aberto a toda a sociedade via web. Antes, era só para quem tinha a senha do sistema. Dessa forma, todos poderão conhecer as rotinas de governo, como o dinheiro público é empenhado, liquidado e utilizado. Essas informações estarão disponibilizadas para a sociedade, pois o manual descreve todos esses processos”, detalha Paulo Henrique Feijó.

As novidades do novo manual se concentram, fundamentalmente, no aspecto tecnológico. A STN constatou que o formato anterior, construído na década de 1980, em Adabas, estava ultrapassado, com a interface em tela preta e caracteres. Por isso, várias atualizações foram implantadas, para que a utilização aconteça de forma mais agradável, com aplicação de vários recursos gráficos de imagem. Além disso, será mais fácil realizar pesquisas por assuntos de interesse, e a consulta ao manual pode ser feita, simultaneamente, com o uso do próprio Siafi.

Vale destacar que além de informações sobre o Siafi, o manual traz as instruções normativas do Tesouro Nacional que regulam os processos de gestão orçamentária e financeira do Brasil. O novo manual pode ser acessado a partir de

outubro de 2008 por meio do sítio da Secretaria do Tesouro Nacional (www.tesouro.fazenda.gov.br).



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Ano XXXII - Edição 194 Setembro/Outubro 2008